在全域土地綜合整治中，建設(shè)用地指標(biāo)整理是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地資源配置、激活農(nóng)村存量建設(shè)用地價(jià)值、保障城鄉(xiāng)發(fā)展空間的核心工具。其本質(zhì)是通過“騰退-核算-流轉(zhuǎn)-平衡”等環(huán)節(jié)，將農(nóng)村低效、閑置建設(shè)用地轉(zhuǎn)化為可統(tǒng)籌使用的指標(biāo)資源，既為城鎮(zhèn)發(fā)展提供空間，又反哺農(nóng)村建設(shè)，最終實(shí)現(xiàn)“以存量換增量、以指標(biāo)促集約”的目標(biāo)。以下從核心目標(biāo)、關(guān)鍵環(huán)節(jié)、操作要點(diǎn)及保障機(jī)制四方面系統(tǒng)梳理其要點(diǎn)：

一、核心目標(biāo)：明確指標(biāo)整理的價(jià)值導(dǎo)向

建設(shè)用地指標(biāo)整理需圍繞以下核心目標(biāo)展開，確保整治方向與鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)融合發(fā)展需求一致：

盤活存量資源：通過騰退農(nóng)村閑置、低效建設(shè)用地（如廢棄宅基地、工礦廢棄地），將“沉睡”的土地指標(biāo)轉(zhuǎn)化為可利用資源。優(yōu)化空間布局：通過指標(biāo)調(diào)配引導(dǎo)建設(shè)用地向中心村、集鎮(zhèn)集聚，推動(dòng)“散、亂、空”的村莊形態(tài)向“集中、緊湊、高效”轉(zhuǎn)型。保障城鄉(xiāng)發(fā)展：為城鎮(zhèn)擴(kuò)張、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)（如文旅、農(nóng)產(chǎn)品加工）提供用地指標(biāo)支撐，同時(shí)確保農(nóng)村公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施用地需求。平衡權(quán)益與生態(tài)：在指標(biāo)整理中保障農(nóng)民土地權(quán)益（如宅基地退出補(bǔ)償），避免破壞耕地與生態(tài)空間，實(shí)現(xiàn)“開發(fā)與保護(hù)協(xié)同”。

二、關(guān)鍵環(huán)節(jié)：指標(biāo)整理的全流程操作要點(diǎn)

建設(shè)用地指標(biāo)整理需貫穿“前期核算-中期騰退-后期流轉(zhuǎn)-全程平衡”四大環(huán)節(jié)，每個(gè)環(huán)節(jié)均需細(xì)化操作標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范。

（一）前期核算：精準(zhǔn)摸清指標(biāo)“家底”

核心任務(wù)：通過全面調(diào)查與數(shù)據(jù)測算，明確可用于整理的建設(shè)用地指標(biāo)總量及分布，為后續(xù)整治提供依據(jù)。

底數(shù)清查：

以鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃、村莊規(guī)劃為依據(jù)，結(jié)合第三次全國國土調(diào)查（“三調(diào)”）數(shù)據(jù)，全面核查轄區(qū)內(nèi)建設(shè)用地現(xiàn)狀（包括宅基地、村莊建設(shè)用地、工礦廢棄地、低效工業(yè)用地等）。重點(diǎn)統(tǒng)計(jì)“閑置建設(shè)用地”（如長期無人居住的宅基地、廢棄廠房）、“低效建設(shè)用地”（如容積率低于0.3的工業(yè)用地、超占超標(biāo)的宅基地），建立“一圖一表”（空間分布圖+指標(biāo)臺(tái)賬）。

指標(biāo)核算：

理論潛力測算：根據(jù)“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”政策，測算可騰退的建設(shè)用地指標(biāo)總量（即“拆舊區(qū)”面積）。公式：可騰退指標(biāo)=拆舊區(qū)復(fù)墾耕地面積×1.0（耕地占補(bǔ)平衡系數(shù)，部分地區(qū)因質(zhì)量差異調(diào)整）。可用指標(biāo)修正：扣除因生態(tài)保護(hù)（如基本農(nóng)田、生態(tài)紅線）、村民安置（需保留的居住用地）等約束條件后，確定實(shí)際可用于流轉(zhuǎn)或城鎮(zhèn)建設(shè)的“凈指標(biāo)”。

關(guān)鍵點(diǎn)：需結(jié)合地方實(shí)際（如人口密度、產(chǎn)業(yè)類型）動(dòng)態(tài)調(diào)整核算標(biāo)準(zhǔn)，避免“一刀切”。例如，人口外流嚴(yán)重的村莊可適當(dāng)放寬閑置宅基地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，提高可騰退指標(biāo)量。

（二）中期騰退：規(guī)范指標(biāo)生成的“實(shí)施路徑”

核心任務(wù)：通過合法程序騰退低效建設(shè)用地，確保指標(biāo)生成過程合規(guī)、農(nóng)民權(quán)益不受損。

騰退范圍界定：

必須騰退：廢棄宅基地（連續(xù)2年以上無人居住）、工礦廢棄地（采礦許可證已注銷）、污染嚴(yán)重且無法修復(fù)的工業(yè)用地；鼓勵(lì)騰退：超占超標(biāo)的宅基地（如“一戶多宅”、超出地方規(guī)定面積的部分）、低效工業(yè)用地（容積率＜0.5且連續(xù)3年未投產(chǎn)）。明確“必須騰退”與“鼓勵(lì)騰退”的用地類型：

補(bǔ)償與安置標(biāo)準(zhǔn)：

經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償：制定差異化補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)（如宅基地按“面積×區(qū)域綜合地價(jià)”補(bǔ)償，房屋按重置成新價(jià)評(píng)估），參考當(dāng)?shù)卣鞯匮a(bǔ)償、宅基地流轉(zhuǎn)市場價(jià)格，確保農(nóng)民“得不償失”。安置方式：優(yōu)先采用“實(shí)物安置”（如集中建設(shè)安置房、置換社區(qū)公寓），對(duì)不愿集中安置的農(nóng)戶可提供“貨幣補(bǔ)償+宅基地資格權(quán)保留”（允許未來按規(guī)定重新申請(qǐng)宅基地）。權(quán)益保障：明確騰退后農(nóng)民的土地承包權(quán)、集體收益分配權(quán)不受影響，對(duì)參與整治的村集體給予一定比例的指標(biāo)收益分成（如10%-20%用于村公益事業(yè)）。

程序合法性：

村民議事：通過村民代表大會(huì)表決整治方案（包括騰退范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)），留存會(huì)議記錄并公示7天以上；協(xié)議簽訂：與農(nóng)戶簽訂《建設(shè)用地騰退補(bǔ)償協(xié)議》，明確雙方權(quán)利義務(wù)（如騰退時(shí)間、補(bǔ)償金額、安置方式）；實(shí)施監(jiān)督：由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、自然資源所、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)聯(lián)合監(jiān)督騰退過程，避免“強(qiáng)拆強(qiáng)建”。嚴(yán)格執(zhí)行“村民議事-方案公示-協(xié)議簽訂-實(shí)施騰退”流程：

關(guān)鍵點(diǎn)：需建立“騰退指標(biāo)預(yù)掛鉤”機(jī)制，對(duì)村民配合度高、騰退進(jìn)度快的村莊優(yōu)先安排后續(xù)建設(shè)用地指標(biāo)或項(xiàng)目資金，激發(fā)基層積極性。

（三）后期流轉(zhuǎn)：推動(dòng)指標(biāo)價(jià)值的“跨域配置”

核心任務(wù)：通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市等政策工具，將騰退的指標(biāo)流轉(zhuǎn)至需求區(qū)域，實(shí)現(xiàn)“指標(biāo)增值”。

流轉(zhuǎn)政策工具選擇：

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤：騰退的農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)可與城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)掛鉤（“拆舊復(fù)墾-建新用地”），指標(biāo)收益用于農(nóng)村建設(shè)（如《土地管理法》規(guī)定的“掛鉤指標(biāo)交易”）。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市：對(duì)騰退后符合規(guī)劃的集體經(jīng)營性建設(shè)用地（如原村辦企業(yè)用地），可直接入市交易，與國有土地“同權(quán)同價(jià)”。跨區(qū)域指標(biāo)調(diào)劑：在縣域內(nèi)或跨縣（市）范圍內(nèi)，將節(jié)余指標(biāo)調(diào)劑給用地緊張的地區(qū)（如重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)區(qū)），收益按比例反哺原整治區(qū)域。

流轉(zhuǎn)流程規(guī)范：

指標(biāo)登記與備案：騰退復(fù)墾完成后，由縣級(jí)自然資源部門對(duì)復(fù)墾耕地進(jìn)行驗(yàn)收，核發(fā)《建設(shè)用地指標(biāo)登記證》，明確指標(biāo)數(shù)量、用途及流轉(zhuǎn)權(quán)限；公開交易平臺(tái)交易：通過省級(jí)或市級(jí)土地指標(biāo)交易平臺(tái)發(fā)布指標(biāo)信息（如位置、數(shù)量、價(jià)格），組織供需雙方公開競價(jià)，確保交易透明；合同備案與監(jiān)管：簽訂《建設(shè)用地指標(biāo)流轉(zhuǎn)合同》，明確流轉(zhuǎn)期限、用途限制（如不得用于房地產(chǎn)）、違約責(zé)任等，由自然資源部門備案并跟蹤監(jiān)管。

關(guān)鍵點(diǎn)：需建立“指標(biāo)收益分配機(jī)制”，優(yōu)先保障騰退農(nóng)民的利益（如規(guī)定指標(biāo)收益的60%用于農(nóng)戶補(bǔ)償，30%用于村集體公共服務(wù)，10%用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌），避免“指標(biāo)增值收益分配失衡”。

（四）全程平衡：統(tǒng)籌“城鄉(xiāng)、占補(bǔ)、生態(tài)”多重約束

核心任務(wù)：在指標(biāo)整理中實(shí)現(xiàn)“總量平衡、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、生態(tài)友好”，避免因指標(biāo)過度開發(fā)引發(fā)新的矛盾。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量平衡：

嚴(yán)格落實(shí)“增減掛鉤”政策要求，確保“拆舊區(qū)”復(fù)墾耕地面積≥“建新區(qū)”占用耕地面積（占補(bǔ)平衡）；對(duì)城鎮(zhèn)建新區(qū)實(shí)行“指標(biāo)限額管理”，避免因盲目擴(kuò)張導(dǎo)致耕地流失（如規(guī)定年度城鎮(zhèn)建設(shè)用地增長不得超過騰退指標(biāo)的70%）。

用地結(jié)構(gòu)優(yōu)化平衡：

引導(dǎo)指標(biāo)向“產(chǎn)業(yè)用地”“公共服務(wù)用地”傾斜（如規(guī)定騰退指標(biāo)中至少30%用于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、20%用于公共服務(wù)），避免“重城鎮(zhèn)建設(shè)、輕鄉(xiāng)村振興”；對(duì)工業(yè)用地實(shí)行“標(biāo)準(zhǔn)地”供應(yīng)（明確畝均投資強(qiáng)度、產(chǎn)值等要求），防止指標(biāo)流轉(zhuǎn)后出現(xiàn)“低效再開發(fā)”。

生態(tài)保護(hù)平衡：

禁止在生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、自然保護(hù)區(qū)等敏感區(qū)域騰退建設(shè)用地；對(duì)復(fù)墾后的耕地實(shí)施“生態(tài)化改造”（如保留田間道路、坑塘水面，避免過度硬化），維持鄉(xiāng)村生態(tài)景觀格局。

關(guān)鍵點(diǎn)：需建立“指標(biāo)整理負(fù)面清單”，明確禁止騰退的情形（如歷史文化名村核心區(qū)宅基地、生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)工礦用地），確保整治與保護(hù)協(xié)同。

三、保障機(jī)制：確保指標(biāo)整理落地見效

政策協(xié)同機(jī)制：

銜接國土空間規(guī)劃、鄉(xiāng)村振興規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)規(guī)劃，將指標(biāo)整理納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃（明確年度騰退目標(biāo)、流轉(zhuǎn)方向）；出臺(tái)地方配套政策（如《建設(shè)用地指標(biāo)整理實(shí)施細(xì)則》《指標(biāo)收益分配管理辦法》），細(xì)化補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、流轉(zhuǎn)程序等操作規(guī)則。

資金保障機(jī)制：

整合高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、鄉(xiāng)村振興、生態(tài)修復(fù)等專項(xiàng)資金，對(duì)騰退復(fù)墾、安置區(qū)建設(shè)給予補(bǔ)貼；探索“指標(biāo)交易+市場化融資”模式（如發(fā)行地方政府專項(xiàng)債券、引入社會(huì)資本參與整治），拓寬資金來源。

監(jiān)督考核機(jī)制：

建立“天空地一體化”監(jiān)測體系（通過衛(wèi)星遙感、無人機(jī)核查騰退復(fù)墾進(jìn)度），防止“虛報(bào)指標(biāo)、虛假復(fù)墾”；將指標(biāo)整理成效納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效考核（如騰退指標(biāo)完成率、農(nóng)民滿意度），對(duì)違規(guī)（如強(qiáng)制騰退、挪用指標(biāo)收益）嚴(yán)肅追責(zé)。

技術(shù)支撐機(jī)制：

利用國土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)（“三區(qū)三線”數(shù)據(jù)庫）實(shí)現(xiàn)指標(biāo)“一張圖”管理，實(shí)時(shí)更新指標(biāo)騰退、流轉(zhuǎn)、使用狀態(tài)；引入第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，對(duì)指標(biāo)整理的經(jīng)濟(jì)效益（如指標(biāo)收益）、社會(huì)效益（如農(nóng)民收入增長）、生態(tài)效益（如耕地質(zhì)量提升）進(jìn)行綜合評(píng)估。

建設(shè)用地指標(biāo)整理是全域土地綜合整治中“激活存量、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”的關(guān)鍵抓手，需以“精準(zhǔn)核算、規(guī)范騰退、高效流轉(zhuǎn)、平衡管控”為核心，兼顧政策合規(guī)性與農(nóng)民權(quán)益保障，最終實(shí)現(xiàn)“土地集約高效、城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展、生態(tài)持續(xù)向好”的整治目標(biāo)。實(shí)踐中需結(jié)合地方實(shí)際動(dòng)態(tài)調(diào)整策略，確保指標(biāo)整理既“接天線”（符合國家政策）又“接地氣”（滿足鄉(xiāng)村需求）。